evtad 【10】【德】康拉德 •赫尔维格：《诉权与诉的可能性》，任重译，法律出版社2018年版，第19页。
咨询与信息公开申请要件相关联，但最终走向不属于受案范围进而驳回起诉的结论和出口。信息公开制度语境下，咨询类申请指申请人通过政府信息公开途径，要求行政机关就政策文件、法律规定、行为活动或特定事项等提供指导和解释的申请。
更多案例仅仅完整援引了政府信息的定义，并未指出原告的申请具体不符合哪个要件，但比照申请内容仍可判断出不符合存在要件。这一做法是出于司法政策的考量。[29] （二）申请公开所有信息 如前所述，对于范围描述上不需要主观判断，但要求提供所有信息的申请，不能通过法解释纳入咨询的范畴。最高法院《规定》第2条已经规定，要求行政机关对若干政府信息进行分析、加工，行政机关予以拒绝的，不予受理。[14] 参见曹康泰：《中华人民共和国政府信息公开读本》，人民出版社2009年版，第22-24页。
（2）监督公共资金的使用。（2017）沪03行终893号案件中，原告申请公开2002年12月份上海保监局国家财政支出全部职工工资及福利待遇的明细账目，法院认为其申请的信息系对相关情况的描述，没有指向具体的政府信息载体，不符合政府信息的定义。[25] 参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，法律出版社2008年版，第217页。
其次，在裁判方式的选择上，《条例》除法定不予公开的信息外，均没有限制申请公开的内容和形式要求。（2013）沪高行终字第41号案件中，原告申请公开车牌（私车额度）拍卖所得拍卖款每一笔支出的所有批准文件的文号，法院认为该申请所涉文件并不特定，不属按上述规定予以公开的政府信息，也无法按规定的方式予以公开，认定属于咨询。[32] 参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评陆红霞诉南通市发改委案》，载《法制与社会发展》2016年第5期。不论以疑问句形式申请还是申请内容不以一定形式记录、保存，行政机关均无法直接提供不加处理的第一次信息。
[42]认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，尚且需持谨慎态度，从提起的数量、周期、目的、是否具有正当利益等方面从严掌握标准，[43]何况以单件请求公开依据的申请和单起诉讼认定不符合立法目的和原意从而认定为咨询。滥用诉权将起诉人挡在实体审理的大门之外，故适用时应当十分审慎。
第四类，描述可能存在于某文件中的具体信息，但对文件描述不清。（三）不符合立法目的的申请和滥诉 既然政府信息公开制度的目的和价值在于知情权及相应的公共利益，那么即便是监督、促进依法行政、维护自身利益的目的，也与原告在个案中请求公开依据、解释理由甚至纠缠以寻求救济、实现其他诉求无关。[24] 参见前引23，芦部信喜书，第153页。[31]原告的申请不是行使知情权，行政机关的答复本来就不影响当事人的权利义务，因此不属于行政诉讼的受案范围。
[13] 参见前引2，叶必丰书，第28页。[17] 肖卫兵老师在《咨询类政府信息公开申请探析》一文中将例如上海燃气市北销售有限公司营业所是有独立法人资格能以自己名义承担法律责任的分公司，或没有独立法人资格不能以自己的名义承担法律责任的分公司和上海市12319城建服务热线是否由上海市城乡建设和交通委员会主管或主办的申请命名为要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复。咨询不是实定法中的概念，审判实践中也未形成体系化的判断标准。这些问题表明，立法目的中回避明确规定保障知情权是《条例》的缺陷，这一立法缺陷导致我国政府信息公开不足。
[6]在咨询申请的表现上，有观点将典型表现形式概括为以提问的方式要求行政机关即时进行具体的法律检索、适用、判断并特别制作答复。在法释义学上，法院采用疑问句形式、经主观判断确定答复内容两个标准进行判断。
（2016）沪0101行初317号案件中原告申请公开某房屋1956年以前的房屋权利人信息、房屋权属性质，法院认为缺乏具体的文件名称、文号或者特征描述，且原告在审理中表示无法获知具体的信息形式和内容，印证了申请实为咨询。所以此案中知情权背后的公共利益小于行政资源的利益，法院选择支持行政效率和公共资源。
另外，不以一定形式记录、保存本来也不符合咨询的文义。上海市法院审理信息公开诉讼过程中，也积累了丰富的判定咨询的审判经验。依据《规定》第2条，申请内容不明确的，只有对行政机关的告知补正行为起诉时，才不属于受案范围。[19]不论认定标准还是表现形式，信息内容和性质都是确定的，与主观判断无关。至此，主观判断标准丧失适用空间。以信息公开形式进行信访和投诉举报等活动的判断标准则需要在案例中进一步整理和归纳，帮助明确不符合立法目的的申请、滥用诉权的信息公开诉讼是否归入咨询。
（三）申请不明确 《条例》第20条第2款第（二）项规定政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述。咨询与信息公开申请要件相关联，但最终走向不属于受案范围进而驳回起诉的结论和出口。
这样明显不符合政府信息公开制度立法目的的申请被认定为咨询。[19] 参见前引3，王军文。
[5] 参见肖卫兵：《咨询类政府信息公开申请探析》，载《法学论坛》2015年第5期。但学理对于《条例》将保障信息获取权和规范政府工作定位为立法目的颇有异议。
上海市人民政府是全国最早实施政府信息公开制度的省级政府。参见前引25，盐野宏书，第217页。明确的目的在于行政机关根据申请人的描述能快速、准确、完整地找到目标信息。因此审查单件请求公开依据的申请时不宜采取立法目的的思路。
[14] 参见曹康泰：《中华人民共和国政府信息公开读本》，人民出版社2009年版，第22-24页。申请内容不以一定形式记录、保存、描述不明确的两大类申请的共通点在于行政机关工作人员只能通过主观判断确定信息内容和描述的指向，最终提供参考性解答，而不能通过检索政府信息给出确切的答复。
（2015）闵行初字第115号案件中，法院认为申请人提出申请时，应当明确信息的名称、文号等，信息指向应当具备特定性和唯一性。故这并不是单纯的检索政府信息并公开，多出了选择结果的一步。
下文一方面将提炼出裁判中采用的法释义学上咨询判断标准，另一方面剔除现有裁判中已经归入咨询，但实则不应归入的几种表现形式。加之《条例》不限制申请的公开形式，如果原告再要求以复印等书面方式予以提供，或者数个申请人提出提供所有信息的申请，在行政资源和物质资源上都是极大的负担和浪费，甚至可能影响信息公开制度的正常运行。
一种认为有三步骤：（1）根据是否设问形式或者需要提供解释、选择性答复，判断是否属于咨询类申请。[9]结合上述解释和表现，关于司法认定路径或者标准出现了两种观点。[14]部分案件中当事人通过申请公开行为、答复的依据寻求个案救济，甚至意图通过重复、琐碎的信息公开申请和诉讼不断向行政机关施加压力，以实现知情权以外的诉求。[36] 参见上海市高级人民法院：《政府信息公开法律问题研究》，载《行政执法与行政审判》（第一集），人民法院出版社2008年。
[3]关于申请内容的要求，信息公开申请应当标明文件名称，不知道名称的应当注明合理范围，便于行政机关寻找。但该申请仅仅是对客观事实的描述，与获得答复无关，自然不能归入咨询的范畴。
另有观点认为根据保障依法获取政府信息的规定，获得政府信息的法律基础不是知情权，公民能获取的信息取决于立法规定的可公开信息范围，申请获得政府信息时还要受制于第13条的规定。[37]此后进一步指出当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，明显违反《条例》的立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼的，人民法院依法不予立案。
因此原告应当阐明清晰具体、准确直接、能指向特定信息的特征，例如文件名称、文号。具体而言，若该疑问句申请的疑问词可以指向特定的信息内容，例如什么时间、什么地点，而其他部分的描述又能够将该信息内容限定在具体的范围之内，则行政机关和法院通过解释该申请，可以将疑问句转换为陈述句，突破这一形式标准。
